農用地、建設用地土壤污染風險管控標準出臺

       我國《土壤環(huán)境質量標準》自1995年發(fā)布實施以來，在土壤環(huán)境保護工作中發(fā)揮了積極作用。“隨著形勢變化，該標準不適應農用地土壤污染風險管控的需要，也不適用于建設用地，已不能滿足當前土壤環(huán)境管理的需要。”生態(tài)環(huán)境部土壤環(huán)境管理司有關負責人說。

　　2016年5月，“土十條”發(fā)布，明確要求土壤污染防治堅持預防為主，保護優(yōu)先，風險管控。該負責人說：“《農用地標準》充分考慮我國土壤環(huán)境的特點和土壤污染的基本特征，以確保農產品質量安全為主要目標，為農用地分類管理服務?！督ㄔO用地標準》落實‘土十條’關于保障人居環(huán)境安全的要求，以保護人體健康為目標制定標準。”

　　遵循風險管控的思路，《農用地標準》《建設用地標準》提出了風險篩選值和風險管制值的概念，不再是簡單類似于水、空氣環(huán)境質量標準的達標判定，而是用于風險篩查和分類。這更符合土壤環(huán)境管理的內在規(guī)律，更能科學合理指導農用地、建設用地安全利用。

　　該負責人介紹說，風險篩選值指的是土壤中污染物含量等于或者低于該值的，一般情況下健康風險可以忽略。風險管制值是指土壤中污染物含量超過該限值的，對人體健康通常存在不可接受風險。土壤污染物含量介于篩選值和管制值之間的，農用地應當采取農藝調控、替代種植等安全利用措施，降低農產品超標風險；建設用地應當開展進一步評估，判斷是否需要開展風險管控或治理修復。

　　據介紹，《農用地標準》《建設用地標準》將從今年8月1日起實施。

生態(tài)環(huán)境部土壤環(huán)境管理司有關負責人

答記者問 

生態(tài)環(huán)境部近日印發(fā)《土壤環(huán)境質量 農用地土壤污染風險管控標準（試行）》（以下簡稱《農用地標準》）《土壤環(huán)境質量 建設用地土壤污染風險管控標準（試行）》（以下簡稱《建設用地標準》），將從2018年8月1日起實施。生態(tài)環(huán)境部土壤環(huán)境管理司有關負責人就《農用地標準》《建設用地標準》制修訂的背景、意義、主要內容回答了記者提問。

問：制修訂《農用地標準》《建設用地標準》有什么背景和意義？

答：黨中央高度重視土壤環(huán)境保護工作。2016年5月，《土壤污染防治行動計劃》（以下簡稱“土十條”），要求對農用地實施分類管理，保障農業(yè)生產環(huán)境安全；實施建設用地準入管理，防范人居環(huán)境風險。

我國《土壤環(huán)境質量標準》（GB15618-1995）自1995年發(fā)布實施以來，在土壤環(huán)境保護工作中發(fā)揮了積極作用，但隨著形勢的變化，已不能滿足當前土壤環(huán)境管理的需要。該標準一是不適應農用地土壤污染風險管控的需要；二是不適用于建設用地。

《農用地標準》《建設用地標準》的出臺，將為開展農用地分類管理和建設用地準入管理提供技術支撐，對于貫徹落實《土十條》，保障農產品質量和人居環(huán)境安全具有重要意義。

問：《農用地標準》《建設用地標準》的名稱為什么用土壤污染風險管控標準？

答：《土十條》明確要求土壤污染防治堅持預防為主，保護優(yōu)先，風險管控。這個思路汲取了國外幾十年土壤污染治理與修復的經驗和教訓。

為充分體現《土十條》風險管控的思路，《農用地標準》《建設用地標準》采用了“土壤污染風險管控標準”的名稱。

問：《農用地標準》《建設用地標準》制修訂的基本原則是什么？ 

答：一是立足國情。立足我國國情和發(fā)展階段，不超越國情制定土壤標準。

二是問題導向?！掇r用地標準》充分考慮我國土壤環(huán)境的特點和土壤污染的基本特征，以確保農產品質量安全為主要目標，為農用地分類管理服務。《建設用地標準》落實“土十條”關于保障人居環(huán)境安全的要求，以保護人體健康為目標制定標準。

三是創(chuàng)新思路?！掇r用地標準》針對土壤污染與農產品質量安全之間關系復雜的特點，根據劃定農用地土壤環(huán)境質量類別，將農用地劃分為優(yōu)先保護類、安全利用類和嚴格管控類，實施農用地分類管理的管理思路，創(chuàng)造性提出了兩條線（即篩選值和管制值）的標準修訂思路。《建設用地標準》根據我國國情，為防止濫用風險評估方法、隨意放寬修復目標值，分別制定篩選值和管制值，對建設用地進行風險篩查和風險管制。

四是科學合理。充分利用國內外的科研成果，充分借鑒發(fā)達國家相關先進經驗。

問：《農用地標準》與原《土壤環(huán)境質量標準》比較，有什么變化？

答：修訂后的《農用地標準》與原《土壤環(huán)境質量標準》有本質區(qū)別，不宜直接比較兩者寬嚴。《農用地標準》遵循風險管控的思路，提出了風險篩選值和風險管制值的概念，不再是簡單類似于水、空氣環(huán)境質量標準的達標判定，而是用于風險篩查和分類。這更符合土壤環(huán)境管理的內在規(guī)律，更能科學合理指導農用地安全利用，保障農產品質量安全。

問：《農用地標準》的適用范圍是什么？

答：《農用地標準》以保護食用農產品質量安全為主要目標，兼顧保護農作物生長和土壤生態(tài)的需要，分別制定農用地土壤污染風險篩選值和管制值，以及監(jiān)測、實施和監(jiān)督要求，適用于耕地土壤污染風險篩查和分類。園地和牧草地可參照執(zhí)行。

問：《農用地標準》為什么分別規(guī)定了風險篩選值和管制值兩類限值？農用地土壤污染物超過《農用地標準》規(guī)定限值的，農產品質量就不安全嗎？

答：《農用地標準》針對土壤污染與農產品質量安全之間關系復雜性的特點，創(chuàng)造性提出了兩條線（即篩選值和管制值）的標準修訂思路。

風險篩選值的基本內涵是：農用地土壤中污染物含量等于或者低于該值的，對農產品質量安全、農作物生長或土壤生態(tài)環(huán)境的風險低，一般情況下可以忽略。對此類農用地，應切實加大保護力度。

風險管制值的基本內涵是：農用地土壤中污染物含量超過該值的，食用農產品不符合質量安全標準等農用地土壤污染風險高，且難以通過安全利用措施降低食用農產品不符合質量安全標準等農用地土壤污染風險。對此類農用地用地，原則上應當采取禁止種植食用農產品、退耕還林等嚴格管控措施。

農用地土壤污染物含量介于篩選值和管制值之間的，可能存在食用農產品不符合質量安全標準等風險。對此類農用地原則上應當采取農藝調控、替代種植等安全利用措施，降低農產品超標風險。

“土十條”要求將農用地劃分為優(yōu)先保護類，安全利用類和嚴格管控類。生態(tài)環(huán)境部聯合農業(yè)農村部已制定發(fā)布農用地土壤環(huán)境質量類別劃分技術指南。農用地具體類別劃分將以《農用地標準》為基礎，結合食用農產品協同監(jiān)測結果確定。

問：《農用地標準》有關風險篩選值項目是怎么確定的？風險管制值的污染物項目為什么少于風險篩選值？

答：《農用地標準》風險篩選值共11個污染物項目，較《土壤環(huán)境質量標準》增加一項污染物苯并[a]芘。其中，根據《食品安全國家標準 食品中污染物*》，從保護農產品質量安全角度，保留鎘、汞、砷、鉛、鉻等5種重金屬；從保護農作物生長的角度，保留銅、鋅和鎳等3種重金屬。六六六和滴滴涕，自我國1983年禁止在農業(yè)生產中使用，以及分別在2014年和2009年基本全面禁止生產和使用以來，在農用地土壤中殘留量已顯著降低，基本不會成為影響稻米和小麥等農產品質量安全的污染物，但保留六六六、滴滴涕兩項指標作為其他項目。此外，參考有關發(fā)達國家經驗，增加苯并[a]芘指標作為其他項目。

從保護農產品質量安全角度，《農用地標準》只對鎘、汞、砷、鉛、鉻等5種重金屬制定風險管制值。

問：《農用地標準》與發(fā)達國家和地區(qū)有關標準是否具有可比性？

答：目前，僅有少數國家和地區(qū)針對農用地制定了土壤環(huán)境質量類標準，但各國和各地區(qū)相關標準的保護目標各不相同，有的是保護農產品質量安全，有的是保護農作物生長（如防止減產），有的是兼顧保護人體健康和土壤生態(tài)；此外分析方法（特別是重金屬）也存在差異。

《農用地標準》基于我國國情，創(chuàng)造性提出了兩條線（即篩選值和管制值）的標準修訂思路，總體上與其他國家和地區(qū)關于農用地的相關標準不具有可比性。

問：《建設用地標準》的適用范圍是什么？

答：《建設用地標準》以人體健康為保護目標，規(guī)定了保護人體健康的建設用地土壤污染風險篩選值和管制值，適用于建設用地的土壤污染風險篩查和風險管制。

問：《建設用地標準》中的土壤污染風險指什么？

答：《建設用地標準》中，建設用地土壤污染風險是指建設用地上居住、工作人群長期暴露于土壤中污染物，因慢性毒性效應或致癌效應而對健康產生的不利影響。

構成風險有三要素，污染源、暴露途徑和受體（如人群）。比如土壤存在污染，如果采取隔離措施，人不接觸，也就是說切斷了暴露途徑，那么土壤污染對人的健康風險消除或大大降低。

問：《建設用地標準》規(guī)定的兩類建設用地主要區(qū)別是什么？

答：借鑒發(fā)達國家經驗，結合我國國情，本標準主要根據保護對象暴露情況的不同，并根據《污染場地風險評估技術導則》，將《城市用地分類與規(guī)劃用地標準》規(guī)定的城市建設用地分為類用地和第二類用地。

類用地，兒童和成人均存在長期暴露風險，主要是居住用地。考慮到社會敏感性，將公共管理與公共服務用地中的中小學用地、醫(yī)療衛(wèi)生用地和社會福利設施用地，公園綠地中的社區(qū)公園或兒童公園用地也列入類用地。

第二類用地主要是成人存在長期暴露風險。主要是工業(yè)用地、物流倉儲用地等。

城市建設用地之外的建設用地可參照上述類別劃分。

建設用地規(guī)劃用途為類用地的，適用類用地的篩選值和管制值；規(guī)劃用途為第二類用地的，適用第二類用地的篩選值和管制值。規(guī)劃用途不明確的，適用于類用地的篩選值和管制值。

問：建設用地土壤中污染物含量超過《建設用地標準》風險篩選值的，都要治理修復或風險管控嗎？ 

答：土壤中污染物含量超過《建設用地標準》風險篩選值的不一定都要治理修復或風險管控。

風險篩選值的基本內涵是：在特定土地利用方式下，土壤中污染物含量等于或低于該值的，對人體健康的風險可以忽略。超過該值的，對人體健康可能存在風險，應當開展進一步的詳細調查和風險評估，確定具體污染范圍和風險水平；并結合規(guī)劃用途，判斷是否需要開展風險管控或治理修復。

風險管制值基本內涵是：在特定土地利用方式下，土壤中污染物含量超過該限值的，對人體健康通常存在不可接受風險，需要開展修復或風險管控行動。

問：建設用地若需采取修復措施，其修復目標應當如何確定？篩選值和管制值是修復目標值嗎？

答：篩選值和管制值不是修復目標值。建設用地若需采取修復措施，其修復目標應當依據《污染場地風險評估技術導則》《污染場地土壤修復技術導則》等標準及相關技術要求確定，且應當低于風險管制值。

問：《建設用地標準》中污染物項目是如何確定的？

答：本標準借鑒發(fā)達國家經驗，并總結了北京、上海、浙江、重慶等地方經驗，確定了85項污染物指標，基本涵蓋了重點行業(yè)污染地塊中檢出率較高、毒性較強的污染物。綜合平衡管理需求，《建設用地標準》將污染物清單區(qū)分為基本項目（必測項目）和其他項目（選測項目）。

《建設用地標準》未考慮主要影響地下水的污染物，如氨氮、氟化物、甲基叔丁基醚（MTBE）、苯酚等。有關保護地下水的土壤標準另行制定。此外，一些毒性較小，推導的篩選值數值很高、現實中很少出現超標情況的污染物，如蒽、熒蒽、芴等多環(huán)芳烴指標以及鋅、錫等金屬指標也未納入。

問：疑似污染地塊應當測試哪些污染物指標？

答：土壤中污染物的檢測項目原則上應當根據保守原則確定。疑似污染地塊內可能存在的污染物及其在環(huán)境中轉化或降解產物均應當考慮納入檢測范疇。漏檢污染項目可能發(fā)現不了污染，造成誤判。

根據《建設用地標準》，疑似污染地塊應當測試的污染物指標包括：一是《建設用地標準》中所列基本項目，共45種。二是依據《場地環(huán)境調查技術導則》、《場地環(huán)境監(jiān)測技術導則》及相關技術規(guī)定確定的污染物，可以包括但不限于《建設用地標準》其他項目中所列的污染物。

問：《建設用地標準》未規(guī)定的污染物項目，如何篩查和評估風險？

答：參照慣例，《建設用地標準》明確：本標準未列入的污染物項目，可依據《污染場地風險評估技術導則》等標準及相關技術規(guī)定開展風險評估，推導特定污染物的土壤污染風險篩選值。

問：《建設用地標準》與發(fā)達國家標準相比處于什么樣的水平？ 

答：《建設用地標準》中污染物項目取值是根據《污染場地風險評估技術導則》規(guī)定的關于人體健康的風險評估方法計算得出，并參考發(fā)達國家的具有可比性的標準，結合我國國情，優(yōu)化調整后確定?！督ㄔO用地標準》85項指標，篩選值定值與相關標準值的平均水平相當，管制值原則上高于大部分國家篩選值或類似標準值的定值。

問：重金屬在自然界中廣泛存在，有的背景值甚至非常高。《建設用地標準》對此類建設用地如何考慮 ？

答：借鑒經驗，《建設用地標準》規(guī)定：具體地塊土壤中污染物檢測含量超過篩選值，但等于或者低于土壤環(huán)境背景值水平的，不納入污染地塊管理。

土壤環(huán)境背景值，指基于土壤環(huán)境背景含量的統(tǒng)計值。通常以土壤環(huán)境背景含量的某一分位值表示。其中土壤環(huán)境背景含量是指在一定時間條件下，僅受地球化學過程和非點源輸入影響的土壤中元素或化合物的含量。

問：《農用地標準》《建設用地標準》的制定是否考慮了污染物的生物有效性？

答：土壤中污染物的有效性問題在科學上極為復雜。少數國家在制定農用地土壤相關標準時，對有效性問題有所考慮；各國在制定建設用地土壤標準時，基于保守原則，通常未予以考慮。

我國《農用地標準》按不同pH分檔制定標準，已對重金屬的有效性進行了適當考慮?！督ㄔO用地標準》未考慮有效性問題。

問：《農用地標準》與《建設用地標準》中相同的污染物，標準值為什么不一樣？

答：《建設用地標準》主要是基于保護人體健康，制定相關標準值，而農用地風險管控標準主要基于保障農產品質量安全，制定相關標準值。二者保護目標不一樣，相關標準值推導方法不一樣，不具有可比性。

問：《農用地標準》與《建設用地標準》有關重金屬的測試方法為什么沿用四酸法進行前處理的測試方法？

答：四酸法指采用鹽酸-硝酸-qingfu酸-高氯酸全分解的方法，*破壞土壤的礦物晶格，能夠提取土壤中所有重金屬。因晶格內的重金屬在可預見的環(huán)境過程中不會釋放到環(huán)境中去，對于重金屬風險評估而言，采用四酸法進行前處理的測試方法相對偏保守。

王水法能夠提取除晶格外的所有重金屬，更能客觀反映重金屬的土壤污染風險，符合《農用地標準》與《建設用地標準》的定位和功能，也與通行做法接軌，是未來發(fā)展的趨勢。

但鑒于目前我國土壤重金屬測試，利用四酸法進行前處理的測試方法比較常用，實驗室質量管理體系較完備，對于現行監(jiān)測標準中兩種方法體系都存在的污染物，包括鎘、銅、鉛、鎳等，現階段《農用地標準》與《建設用地標準》仍沿用四酸法進行前處理的測試方法。